Salud pública y juego

La polémica desatada tras conocerse los puntos fundamentales de la propuesta para regular la publicidad del juego, especialmente el juego online, hecha desde el Ministerio de Consumo, es significativa. Parecía lo más serio y razonable esperar a conocer el texto completo del borrador de Real Decreto y la interesante memoria que le acompaña para hacer una valoración del mismo. Ambos documentos se hicieron públicos el lunes 24 de febrero y con su publicación se abre un período de información pública. Aunque estas líneas no estén en el marco de los requisitos administrativos para usar ese procedimiento, sí pretenden ser una aportación constructiva desde el punto de vista político y aportar ideas que pienso útiles.

Las principales críticas se han planteado acerca de la insuficiencia de las medidas tomadas. Seguramente esta acusación tiene fundamento, pero no creo que se trate del problema de fondo. La cuestión no es de más o menos horas de publicidad, sino de enfoque político.

Ese enfoque, reflejado en la memoria del borrador de Real Decreto (RD, en adelante) y en los argumentarios conocidos es que “el juego es una actividad compleja con efectos negativos”. Expresión notablemente diferente a lo que se manifiesta con un amplio consenso social y científico en las campañas que están desarrollando en los barrios el movimiento vecinal y otras organizaciones. Más bien parece responder a los criterios ideológicos propios de la época en la que se expuso el primer borrador de este RD (2015, primer Gobierno de Rajoy): actividad económica, aunque no produzca ningún bien ni servicio y regulada por la libre competencia. Se corregía de plano el criterio que animaba la Ley 13/2011 de Regulación del Juego, aprobada por el gobierno Zapatero y vigente actualmente, a la que luego me referiré más detalladamente.

Concretando: para lograr un RD satisfactorio hay que cambiar su filosofía y el Gobierno debe recuperar la visión que cuenta con un amplio respaldo social: el objetivo es combatir una enfermedad adictiva (como también lo son el tabaquismo o el consumo de drogas) que amenaza la vida social de nuestros barrios (y también las expectativas personales y la cohesión de cualquier tipo de familia).

Así, junto a la publicidad (“comunicaciones comerciales” es el curioso nombre que utiliza el RD) hay que inquietarse por la proliferación de las casas de apuestas en los barrios populares denunciada como factor de desestructuración social, acusación apoyada en que el juego puede generar ludopatía, enfermedad declarada por la OMS y reconocida como adicción.

Los instrumentos para resolver esos problemas serían la protección de los sectores sociales más débiles (especialmente los menores de edad y los adictos al juego), la prohibición de la publicidad que incita a apostar y la limitación razonable y equilibrada de las casas de apuestas (con una moratoria en su apertura hasta que se regulen sus condiciones). En el inicio de 2017 había 59 operadores con licencias generales de juego y actualmente son 80 (datos de la memora del RD). En la Comunidad de Madrid hay abiertas más de 600 casas de apuestas. Los distritos de Madrid con mayor número son Vallecas y Carabanchel (datos de Europa Press)

Funcionalidad del cambio de enfoque

Se ha argumentado que las competencias sobre las casas de apuestas corresponden a las CC.AA. Es una verdad a medias.

La Ley 13/2011, ahora vigente, puede ser desarrollada y reformada con el mismo procedimiento legislativo que va a permitir aprobar el RD que comentamos. Nadie la ha cuestionado en estos años por invadir las competencias de las CC.AA. y establece atribuciones más que suficientes para el Gobierno Central en la necesaria reordenación del juego y, especialmente del juego online de ámbito estatal. Si además se enfoca el problema también desde la perspectiva de la Salud Pública vinculándolo a la declaración por la OMS de la ludopatía como enfermedad, esas competencias pueden ser reforzadas y consolidadas con las establecidas en la Ley 33/2011, Ley General de Salud Pública.

En las competencias no hay problemas con relación a los juegos de ámbito estatal. Los títulos habilitantes para operadores de juego de ámbito estatal y específicamente los de apuestas online corresponden también a la Administración Central, según esta Ley. Esos títulos pueden incorporar condiciones impuestas a los operadores sobre, por ejemplo, publicidad y promoción, y también sobre las condiciones técnicas de los instrumentos que se utilicen presencialmente. Los locales forman parte de esos instrumentos técnicos. Por tanto, aunque los requisitos concretos para la regulación y licencia de las casas de apuestas correspondan a competencias autonómicas según lo establecido en sus respectivos Estatutos, la proximidad a los centros educativos y la distribución territorial de los locales con apuestas online, están dentro de las competencias de la Administración Central.

Esta capacidad de la Administración Central quedaría reforzada si se tienen en cuenta las disposiciones legales sobre Protección del Menor y la Ley General de Publicidad. La ley 13/2011 contiene además un importante acervo de medidas de inspección, control y sanción, que sólo precisarían ser actualizados.

El caso de la publicidad del juego online

La Ley 13/2011 manifestaba su preocupación fundamentalmente por la utilización del juego en el blanqueo de capitales y en un posible uso por organizaciones terroristas, pero dejó muy someramente regulada en su art. 7 la promoción publicitaria del juego.

A la hora de regular sólo este aspecto, como se propone el borrador de RD, son muy relevantes algunos datos (recogidos por la Memoria que le acompaña, un excelente y completo trabajo que ofrece elementos concretos que podrían justificar sobradamente el enfoque alternativo que proponemos en estas líneas). Algunos de ellos son:

1.- Los gastos en promoción del juego online han pasado de 154 millones de € en 2015 a 363 millones € en 2019. Sorprende el incremento en patrocinio (de 0 a 21 millones). El gasto en publicidad en sentido estricto en diversos medios y soportes ha sido de 175 millones de € en el último año (pág. 20 de la memoria).

2.- El incremento de jugadores únicos entre 2015 y 2019 ha sido notablemente menor que el resultado neto de las apuestas online (ingresos por apuestas menos pagos de premios), lo que indica que cada vez los jugadores apuestan más cantidad de dinero. (pág. 22).

3.- Hay un alto impacto de la captación de nuevos jugadores entre los jóvenes de 18 a 25 años, que representaron en 2019 el 42,4% del total de los nuevos jugadores. (pág. 23)

4.-El tratamiento fiscal del juego online, sorprendentemente, es distinto al de otros tipos de juego. Mientras en aquél la base imponible son los ingresos netos (apuestas menos premios) y el tipo el 20%; en el caso de las apuestas deportivas del Estado, la base imponible son los ingresos brutos y el tipo, el 22% (pág. 20).

Lleva razón el Ministro de Consumo cuando dice que se viene desde la jungla y que con el RD se reduce la publicidad y la promoción en un 80%. Pero el compromiso era darle a la publicidad y la promoción del juego online el mismo tratamiento que a la del tabaco. Y conviene recordar que la de éste último no sólo está prohibida, sino que existe contra publicidad (“el tabaco mata” o “el tabaco causa impotencia”).

Los mismos argumentos que hay para defender la prohibición del 80%, hecha por el borrador del RD, valen para el 20% restante que no se limita.

¿Hay a las 1 de la madrugada menos personas viendo la televisión que a las 6 de la mañana? Es dudoso, especialmente entre los llamados grupos más vulnerables.

Pero vayamos a elementos más significativos:

Se han dado criterios que creo manifiestamente mejorables y que confío que con el debate que se está abriendo, podrán cambiarse. Se dice:

1. No se puede declarar una prohibición total de la publicidad como en el tabaco porque el tabaco perjudica la salud desde el primer cigarrillo y el juego sólo crea adicción a partir de un cierto volumen y ritmo de apuestas. Cierto, pero el problema no está en el consumo del producto (el cigarrillo o la apuesta) sino en que la publicidad incita a la adicción en ambos casos (y podríamos añadir, incluso, que se necesitan menos apuestas que cigarrillos para confirmar la adicción).
2. No se puede prohibir la publicidad online porque así dirigimos el juego hacia mecanismos regulados y lo alejamos del juego ilegal que protege menos al jugador. Parece evidente que este argumento debería ser rápidamente olvidado, porque la publicidad se dirige en lo fundamental al juego online y sólo muy secundariamente a la plataforma utilizada, que depende fundamentalmente de la oportunidad. En el caso español, precisamente la oportunidad para el juego online legal es muy fuerte por la proliferación de las casas de apuestas que combinan juego presencial y online y ese es uno de los problemas centrales como se ve en la experiencia en nuestros barrios. Por otro lado, hacer comparaciones porcentuales según la distribución entre juego legal e ilegal es muy poco riguroso, porque donde el 100% del juego es ilegal, es de suponer que se debe a que no está legalizado el juego. Si además se usa el ejemplo de China con un gasto en juego online total (que es 100% ilegal) de poco menos de 1,5€ por habitante/año (ver Memoria, págs. 16-17) y lo comparamos con España, que es mucho mayor, el valor argumental es muy pobre. En todo caso, la consecuencia no es que se evita el juego ilegal sino que se suman legal e ilegal. Además, hay una consecuencia real inevitable, lo que ahora se llama un efecto colateral: concentrar toda la demanda de juego sobre los operadores habilitados significa  también ampliar el mercado y repartirlo entre empresas con nombres y apellidos. Aunque estoy convencido de que esa no es una consecuencia buscada, la única manera de evitarlo es reducir la demanda y eso no es posible con publicidad.
3. Se prohíbe la publicidad usando la voz o la imagen de quienes ahora se llama influencers. También es cierto, pero sus consecuencias son muy discutibles. Si venimos de la jungla y articulamos una regulación como esta, la primera consecuencia es que lo que legalizamos queda validado y, por tanto, legitimado y prestigiado. El valor de prescripción de una publicidad legal, legítima y condicionada puede ser mucho más alto que el de una recomendación desde la jungla tipo “¡juega! ¡juega! ¡juega!” por muy influencer que sea quien lo dice.
4. Y lo más difícil de explicar: la autorización para hacer publicidad online en el transcurso de las retransmisiones deportivas a partir de las 20:00 horas y también para su publicidad estática (que incluye las camisetas). Tanto la Ley 13/2011 como el Real Decreto que comentamos consideran a los menores de edad como el primer colectivo a proteger. No hace falta insistir en que precisamente ellos son un público importante de los acontecimientos deportivos, tanto en los campos como ante las televisiones, y que muchos de sus ídolos son los deportistas. Además, que quienes pronuncian el mensaje publicitario sean los mismos que relatan las jugadas y significan el juego, simplemente debe evitarse.
5. A esto hay que añadir el patrocinio de equipos deportivos (el caso de la Liga de Fútbol Profesional). Parece poco ético y susceptible de cualquier ilegalidad que quienes operan apuestas deportivas financien los equipos que juegan.
6. Finalmente, la limitación de los bonos que incentivan el juego a cantidades menores de 100€ tampoco parece justificarse. La mayor parte de esos incentivos, especialmente en las casas de apuestas, son mucho más pequeños pero están pensados precisamente para mantener al jugador jugando, es decir para potenciar la adicción.

Las posibilidades de cambio

El cambio de enfoque es fundamental porque sólo así será posible desplegar la determinación política y la imaginación necesarias para regular el juego. La memoria del RD hace mucho hincapié en demostrar que los operadores no van a salir perjudicados. No parece que esta deba convertirse en la preocupación fundamental desde la izquierda.  El papel que ocupa el juego en sociedades como la nuestra, con un elevado índice de paro y un alto nivel de pobreza y con pocas dotaciones de ocio es un elemento esencial del debate de ideas. Desde las fuerzas de progreso hay que estar a la altura del desafío.

Además, aunque pueda ser interesante y positivo el estímulo a la autoregulación del sector que propugna el RD, no es eficiente que la autoridad pública delegue sus posibilidades de acción. Estamos en un sector socialmente conflictivo, con beneficios altos, y con operadores cuyo respaldo accionarial no suele estar suficientemente identificado. Conviene mantener y reforzar actualizándolas todas las competencias que otorga la Ley 13/2011.

Con ello, pueden articularse además otro tipo de medidas que pueden ser, al menos parcialmente, compensatorias. Si se prohíben los gastos directos en publicidad de los operadores y los indirectos en bonos de operadores y afiliados (casas de apuestas, principalmente) podemos llegar a un ahorro anual de alrededor de 200 mill.€ para el sector. Al patrocinio se le puede dar la misma solución institucional que en el caso de las Apuestas Deportivas públicas con el fútbol. Las cadenas y plataformas de televisión pueden sustituir la publicidad del juego con campañas de prevención de la adicción.

También, y no es poca cosa, debería garantizarse al sector de hostelería que las casas de apuestas no puedan usar sus precios más bajos como ventaja competitiva. Y esto también es un beneficio económico para empresas, generalmente pyme y autónomos.

Finalmente conviene señalar que el art. 8, punto 2 de la Ley 13/2011 dice “los operadores no podrán conceder préstamos ni cualquier otra modalidad de crédito o asistencia financiera a los participantes”. No parece que esto se cumpla rigurosamente, y además son importantes los créditos fáciles de otros prestamistas cuya finalidad no se controla. No hace falta subrayar la trascendencia demoledora para la economía de tantas personas que esto tiene. Simplemente hay que prohibirlo.